浅议“责令限期恢复原状”

依法行政是依法治国基本方略的重要内容，合法行政作为依法行政的基本要求之一（包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一），不但要求行政主体合法、行政职权合法，更要求行政行为合法、行政程序合法。行政行为合法要求行政机关的所有行政行为必须依照法律规定的范围、手段、方式和程序进行，任何一个行政行为必须以法律规定的事实要件为基础。因此我们在执法过程中的每个行政行为，都要注意其操作细节的合法性。“责令限期恢复原状”作为一种行政行为，在执法实践中会经常使用，但在具体操作时还存在一些理解性问题和细节性问题值得和大家共同探讨。

一、“责令限期恢复原状”不应理解为行政处罚

我们先看一个案例：2008年7月29日至9月20日，XX市路桥工程公司在XX高速公路X隧道施工中，未经县级以上林业主管部门审核同意，擅自将隧道中排出的石渣等建设工程废弃物倾倒在XX县XX镇XX村X江北坡集体所有的防护林地内，致使地表植被遭到严重毁坏，林地失去防护用途。经聘请XX县林业调查规划设计队鉴定，被占用林地面积4.2亩。该县林业局作出了如下行政处罚（处罚决定书内容）：根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定给予XX市路桥工程公司如下行政处罚：（1）42020元的罚款；（2）责令在2009年4月底前将林地恢复原状（按照每亩222株的造林技术标准在被占用林地内补种油松933株）。

《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定是：未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。

分析该案例，由于XX市路桥工程公司的上述违法行为，责令其限期恢复原状，并给予其罚款的处理显然是有法可依、没有问题的。但是，我们再作进一步分析，把“责令在2009年4月底前将林地恢复原状”作为一项行政处罚合适吗？

我们知道，行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。《行政处罚法》第八条规定：行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政处罚理论上又可分为四类：1、人身自由罚：行政拘留；2、行为罚：责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；3、财产罚：罚款、没收违法所得、没收非法财物；4、声誉罚：警告。

很显然，行政处罚是对违法行为人的一种惩罚、惩戒，而“责令限期恢复原状”是对违法现状的一种修复，不具有惩罚性，属于“责令改正或者限期改正违法行为”的范畴。

《行政处罚法》第二十三条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。按照文义理解，可以从此条推断出，责令改正或限期改正与行政处罚是并列的两个概念，责令改正或限期改正并不属于行政处罚。

国务院法制办公室秘书行政司2000年12月1日发布的《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函[2000]134号），内容为：四川省人民政府法制办公室：你办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》(川府法[2000]68号)收悉。经研究，现函复如下：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。

笔者认为：“责令限期恢复原状”与“责令限期拆除”在属性上存在很大程度的相近、相似性。因此“责令限期恢复原状”同样也不应当理解为行政处罚。

二、“责令限期恢复原状”也不属于行政强制

笔者在网上看到一篇《略论林地的恢复原状问题》的文章，认为“责令恢复原状是行政强制，而不是行政处罚”。另有某州林业局的权责清单中也把“责令限期恢复原状”列入其行政强制进行公示：

那么“责令限期恢复原状”是否属于行政强制呢？

《行政强制法》第二条：本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

    《行政强制法》第九条：行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。第十二条：行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。

从上述规定中，不难看出 “责令限期恢复原状”显然不属于行政强制措施。但是否属于行政强制执行呢？从字面上看，“责令限期恢复原状”似乎可以归类于行政强制执行的“（四）排除妨碍、恢复原状”，以此推来“责令限期恢复原状”应该属于行政强制的范畴。

但笔者认为：把“责令限期恢复原状”理解为行政强制执行是不妥的。因为行政强制执行的前提条件是“公民、法人或者其他组织不履行行政决定”，如果“责令限期恢复原状”的行政相对人能在要求的限期内履行了恢复原状的义务，还需要行政强制执行吗？

《行政强制法》第五十条：行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。从该条规定可以看出：行政强制执行中“（四）排除妨碍、恢复原状”必须是在“当事人逾期不履行，经催告仍不履行”的前提下，行政机关才可以采取代履行的方式进行强制执行。如果还没有逾期或逾期没有经过催告的情况下，行政机关直接采取代履行或其他方式的行政强制执行，属于违法的行为。

因此说，单就“责令限期恢复原状”的行政行为而言，并不属于行政强制。

三、“责令限期恢复原状”应当属于行政命令

首先，“责令限期恢复原状”应属于行政决定。行政决定是具有行政权能的组织或者个人行使行政职权或履行行政职责，针对行政相对人所作的直接产生外部法律效果的行为。根据《行政强制法》第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，……。”，我们从该条款中不难看出，“责令限期恢复原状”属于行政决定。

其次，“责令限期恢复原状”符合行政决定中的行政命令的属性。行政命令是行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。行政命令具有强制力，它包括两类：一类是要求相对人进行一定作为的命令，如命令纳税、命令外国人出境；另一类是要求相对人履行一定的不作为的命令，称作为禁（止）令，如因修建马路禁止通行，禁止携带危险品的旅客上车等。从实质上理解，行政命令是行政主体的一种强制性行为，只存在于行政处理行为之中，与行政检查、行政决定和行政强制执行相联系，并且相互衔接。它的特征是：（一）行政命令由有权发布命令的行政主体作出；（二）行政命令属于行政主体的一种处理行为，表现为要求相对人进行一定的作为或不作为；（三）行政命令是要相对人履行一定的义务，而不是赋予相对人一定的权利；（四）行政命令是为相对人设定的行为规则，属于具体规则，表现在特定时间内对特定事或特定人所作的特定规范；（五）相对人违反行政命令，可以引起行政主体对它的制裁；（六）行政命令是依法或依职权作出的。

“责令限期恢复原状”就是行政主体依法依职权作出的要求相对人履行“恢复原状”的一种处理行为。因此说，“责令限期恢复原状”应当属于行政命令。

四、“责令限期恢复原状”与行政处罚、行政强制的关系

“责令限期恢复原状”虽然不是行政处罚，也不是行政强制，但与行政处罚、行政强制有着密切的联系。

（一）“责令限期恢复原状”与行政处罚的关系。

首先，“责令限期恢复原状”与行政处罚都属于行政决定，并且在法律规定中都纳入“法律责任”（有人认为法律责任就是行政处罚。但笔者认为，法律责任并非单指行政处罚，包括民事责任、行政责任、经济法责任、刑事责任、违宪责任和国家赔偿责任）。行政处罚和责令改正都是公民、法人或其他组织违法行为引起的，二者根本目的是一致的，都是为了维护行政管理秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护公共利益；二者都是从不同角度针对违法行为的，行政处罚是从惩戒角度对付违法行为，责令改正则是正面命令违法行为人停止违法，并纠正违法行为造成的后果。

其次，“责令限期恢复原状”作为责令当事人限期改正违法行为的行政命令，一般与行政处罚同步作出，即在实施行政处罚时，往往同时责令当事人改正违法或纠正违法行为。《行政处罚法》第二十三条规定的很明确：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。在实体法规中的具体条款规定亦然。比如：《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款规定：“违反森林法和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定予以处罚；对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。”第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”等等

（二）“责令限期恢复原状”与行政强制的关系。

“责令限期恢复原状”虽不属于行政强制，但其本身作为行政命令具有强制力，如果行政相对人逾期不履行并经催告仍不履行，行政机关可以通过行政强制执行来实现。换言之，行政机关依法作出“责令限期恢复原状”的行政决定是采取行政强制执行的先决条件，而“责令限期恢复原状”的行政决定在当事人拒绝履行的情况下，可以依靠行政强制执行的手段来实现。因此说二者相辅相成，联系密切。

五、“责令限期恢复原状”的规范操作

笔者认为，行政机关实施“责令限期恢复原状”的行政行为时，应该按照以下步骤进行规范操作，才能确保该行政行为的合法性。

（一）依法做出行政决定。

既然“责令限期恢复原状”不属于行政处罚，那么就不能把“责令限期恢复原状”作为行政处罚的内容出现在《行政处罚决定书》，而是在行政机关对违法行为人做出行政处罚决定的同时，依据违法行为人的违法事实和有关的法律、法规规定，并综合考虑实际情况，做出“责令限期恢复原状”的行政决定。

对于法律法规明确规定对违法行为人进行行政处罚的同时应“责令限期恢复原状”的，笔者建议，虽然不应把“责令限期恢复原状”列为行政处罚的一项内容，但应将“责令限期恢复原状”在行政处罚决定书中表述出来。比如本文开头的案例，该县林业局的行政处罚决定书的表述应当为：“根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，责令XX市路桥工程公司限期恢复被占用林地的原状，并对其作如下行政处罚：处非法改变用途林地每平方米15元（共计42020元）的罚款。”

（二）及时告知当事人。

当行政机关做出“责令限期恢复原状”的行政决定后，应当及时书面告知当事人，应将责令限期恢复原状行政决定书和行政处罚决定书一起送达当事人。以《责令         通知书》的形式送达告知也可。

（三）逾期拒不履行的应当依法强制执行。

行政机关依法做出“责令限期恢复原状”行政决定后，行政相对人如果逾期不履行恢复原状义务的，作出行政决定的行政机关应当依据《行政强制法》第三十五条规定及时以书面形式进行催告。并充分听取当事人的意见，经催告，当事人仍拒不执行的，行政机关可以强制执行，执行前要依据《行政强制法》第三十七条规定首先做出《强制执行决定书》并及时告知当事人。如果逾期不履行恢复原状义务，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关依据《行政强制法》第五十条规定可以代履行，代履行前也要送达决定书，代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。

没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。

特别提醒：1、办理林业行政案件时，《国家林业局关于“责令限期恢复原状”规定具体应用有关问题的复函》（2001年4月24日林函策字［2001］80号）对《森林法实施条例》第四十三条关于“责令限期恢复原状”规定的具体应用进行了明确：即由县级以上人民政府林业主管部门责令擅自改变林地用途的公民、法人或者其他组织，在一定的期限内将擅自改变用途的林地恢复到改变前的状态。在擅自改变用途的林地上修筑的永久性建筑物，公民、法人或者其他组织在规定的期限内拒不拆除的，由作出责令限期恢复原状决定的林业主管部门依法申请人民法院强制执行，林业主管部门不得自行组织拆除。恢复原状所需费用，依法由擅自改变林地用途的公民、法人或者其他组织承担。

2、2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高检在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。 林业主管部门作出“责令限期恢复（林地）原状”的行政决定后，必须在规定时效内采取措施，保证执行到位，否则有可能被检察机关提起行政公益诉讼，有关执法人员因为履职不到位受到责任追究。虽然该决定的试点期限为二年，但还是希望相关单位和执法人员能引起足够的警觉和重视。

3、笔者认为： “责令补种树木”、“责令限期捕回”、“责令修复”、“责令改正”等行政行为，与“责令恢复原状”相似。